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因疫情簽訂的政策幫扶協議法律實操指引
發布日期:2020-02-24 信息來源:管理員 作者:王桂英

因新冠肺炎疫情對全國的影響,國務院、省、市各級政府及其職能部門出臺了很多給予公民、法人或其他組織的幫扶政策,例如減輕企業應承擔的部分行政費用、稅費、租金等,或給予研發項目的資金扶持、提供融資渠道等,或給予經濟補貼、困難補助等。為了落實這些政策措施,相關行政主體與公民、法人或其他組織簽訂了協議、合同,研究這些協議、合同的法律性質、法律特征,并對協議、合同的訂立、履行、解除過程中涉及的法律問題進行歸納梳理,對確保扶持政策措施得以順利實施多有裨益。

一、因新冠肺炎疫情簽訂的政策幫扶協議、合同屬于行政協議

行政協議是行政機關為了實現行政管理或公共服務目標,與公民、法人或其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。行政協議是社會治理參與權和公共資源分享權的必然結果,是現代社會服務行政、給付行政的發展理念的具體體現。

行政協議包括四個要素:一是主體要素,即必須有一方當事人為行政機關;二是目的要素,即必須是為了實現行政管理或者公共服務目標;三是內容要素,協議內容必須具有行政法上的權利義務內容;四是意思要素,即協議雙方當事人必須協商一致。

因疫情簽訂的這些協議、合同都是政府或行政機關或代行行政管理職能的組織(統稱“行政主體”)作為合同一方簽訂的;簽訂的目的就是為了落實當前的疫情涉及的幫扶政策;協議、合同的內容中都會約定行政主體的行政職權、行政法上的義務和行政相對人的權利、行政法上的義務;協議或合同都是雙方意思表示一致后簽訂的。

因此,這些協議、合同符合行政協議的法律特征,不屬于民事合同。

二、政策幫扶協議簽訂過程中應注意的法律問題

1、行政協議中對訂立協議的法律法規或政策規定依據應具體明確

首先,行政協議訂立的依據不是合同當事人可以任意協商確定的,而是以法律法規或政策的規定為依據訂立的。行政主體若無相關規定的授權,是不能任意將公共資源分享或給付行政相對人的。行政協議有效的一個重要前提是行政主體具有訂立該協議的行政職權。因此,作為行政協議訂立的依據對合同的效力影響不言而喻。

其次,相關的規定往往構成合同雙方的主要權利義務內容,但是拘泥于合同內容的有限性,對于協議條款的解釋又需要有規定為依據才不會產生歧義。故明確訂立協議的規定依據也是為了明確合同各方的權利義務。

因此,在協議中對于協議訂立的規定依據明確表述是協議內容的重要基礎。

2、協議中行政主體的行政監管權內容應具體明確

首先,行政監管權貫穿于行政協議履行的全過程,行政監管到位是確保行政協議依法依規履行的關鍵因素。

其次,行政監管權也是行政主體在必要時候行使行政優益權的重要前提,如行政主體可以單方變更、解除協議的權利一般與行政監管的需要有關。

第三,行政監管權在法規條文上的規定一般較為原則、籠統,不完全具備操作指導性。如在協議中將監管權的內容具體化,便于操作執行。

因此,在行政協議中對行政主體監管權的行使方式、判斷標準等作出詳細的約定有利于行政監管權在行政協議履行中發揮應有的作用。

3、行政相對人的權利和義務約定應具體明確

首先,相對人在行政協議中享有的權利明確約定既是對行政相對人的權利保障,也是提供更公開透明的監督機會給社會公眾,畢竟行政協議是行政相對人分享公共資源,公平、公開、公正是其應有之義。

其次,行政相對人應承擔的義務尤其是為取得權利而承諾的義務要具體明確,具有可驗收的指標和審查的標準。具體明確的約定一方面可以防范道德風險,另一方面可以讓行政監管權實施得更順暢。

因此,行政相對人的權利義務約定明確有利于行政協議履行效果的監管。

4、協議中的違約情形和違約責任應約定具體明確

首先,不同于民事合同爭議解決已有大量的法律、法規和司法解釋作為依據,行政協議并沒有專門的部門法,目前僅有2020年1月1日起施行的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》對行政協議做專門的規定,但關于違約情形并沒有具體規定。

其次,雖然在《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》中提到可以適用民事合同的相關規定,但是鑒于行政協議與民事合同在合同訂立依據、合同履行等方面有質的區別,且按《合同法》的規定違約情形和具體責任以合同當事人約定為主,故協議中有明確的違約責任約定在任何一方違約時才有據可依、且易于操作。

第三,當行政相對人違約時,行政主體依行政監管權行使變更或解除合同權、并追究行政相對人違約責任,是不能通過民事糾紛方式解決的,只能通過行政決定等行政程序處理。但是,可能出現相關行政法律法規的原則性規定因沒有具體的執法程序依據而影響該行政職權的行使。

因此,行政協議中對各方可能出現的違約情形、違約責任等作出具體明確的規定,既有利于明確違約成本、降低違約概率,也有利于在違約出現后避免各種舉證困難導致的追究違約責任難的窘境。

5、協議中可以約定管轄法院,但不能約定仲裁

根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第七條的規定,行政協議中可以約定原告或被告所在地、協議履行地、協議訂立地、標的物所在地等與爭議有實際聯系地點的人民法院管轄,但不能違反級別管轄和專屬管轄的規定。

根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十六條的規定,行政協議約定仲裁條款、該條款無效,但法律、行政法規或者我國締結、參加的國際條約另有規定的除外。

實踐中,行政協議發生糾紛后若是由行政相對人提起訴訟的,也僅能提起行政訴訟,而不是民事訴訟;而行政機關不能以原告身份提起訴訟,只能依職權作出行政決定后再申請法院執行。由此可見,雖然在司法解釋中也認可行政協議具有民事合同的一些特征,但行政協議確實是與民事合同有不同的救濟途徑。

因此,協議的爭議管轄約定的特殊性在訂立協議過程中應注意。

6、協議的有效性要件是合同訂立時要考慮的重點問題

根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條的規定,行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的,行政協議無效。根據最高人民法院2018年《關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第九十九條對何為《行政訴訟法》第七十五條規定的“重大且明顯違法”列舉的情形包括:1、行政行為實施主體不具有行政主體資格;2、減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據;3、行政行為的內容客觀上不可能實施;4、其他重大且明顯違法的情形。

因此,確保協議有效的條件應從行政主體是否具有法定職權,協議內容是否有法定依據、是否確實可實施,是否履行應有的行政程序(包括需要報批后生效的的要求)等方面把握。當然民事法律規范中有關合同無效的規定也應注意,如:一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同,損害國家利益;惡意串通,損害國家、集體或者第三人利益;以合法形式掩蓋非法目的;損害社會公共利益;違反法律、行政法規的強制性規定等情形是否存在也要一并審查。因為在《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條的第二款中規定可以適用民事法律規范確認行政協議無效。

三、政策幫扶協議履行過程中應注意的法律問題

1、行政主體既要依約也要依法依規履行幫扶義務

首先,行政主體依約履行協議約定的義務是協議得以履行的重要體現??疾鞄头稣呤欠衤鋵嵉轿?,就是審查行政主體的協議義務履行情況。

其次,行政主體的幫扶職責履行如果協議沒有具體細化約定的,則從依法行政的要求出發,行政主體還要依法依規履行職責,法律法規規定的行政職責履行方式、程序等都是行政主體在履行協議過程中要主動遵守的。

因此,行政主體要完全履行協議的義務除了以協議上的約定為檢驗標準,還有相關法律法規對行政職責的規定也是檢驗標準。

2、行政相對人應本著誠實信用原則嚴格依約履行義務

行政協議中對行政相對人義務履行要求的基礎是誠實守信,其中不乏一些主動報告義務、配合檢查義務、接受驗收等義務,這些義務的履行要求不容易量化,但是都屬于行政相對人應履行的主要合同義務。

因此,行政相對人只有本著誠實守信的精神,才能嚴格履行應盡的義務。

3、與行政協議有關的第三方的協助義務履行

某些行政協議的履行還涉及協議以外第三方的協助和配合,例如財政部門、稅務部門、不動產登記部門等,這些部門雖不屬于協議的當事人,但是基于其職能和職權與落實幫扶政策的關聯性,其也應履行相應的協助或配合義務。對于這些協助或配合部門的義務履行要求還是以其自身的法定職能為基礎,并根據幫扶政策的落實要求給予必要的協助。

四、政策幫扶協議糾紛的法律救濟

1、與協議有利害關系的公民、法人、組織有權通過行政訴訟要求變更或撤銷協議

落實幫扶政策,不僅與行政相對人有直接的利益關系,對于同行業或同領域的行政相對人也可能產生影響,行政訴訟法允許因行政協議的訂立而受影響的利害關系人可以通過行政訴訟的方式獲得救濟。

在《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第五條中第(一)和(二)項具體列舉了行政協議利害關系人的幾種情形,但是,在明確列舉的幾種中沒有落實幫扶政策協議。因此,一般需要適用該條第(三)項兜底規定來判斷,具體的判斷標準需要根據最高人民法院2018年《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條的具體規定。

《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條列舉的幾種情形判斷,包括:1、被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的;2、在行政復議等行政程序中被追加為第三人的;3、要求行政機關依法追究加害人法律責任的;4、撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的;5、為維護自身合法權益向行政機關投訴,具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的;6、其他與行政行為有利害關系的情形。

因此,符合法律和司法解釋規定的利害關系人可以通過行政訴訟的途徑對相關的協議提出變更或撤銷的訴求。

2、行政相對人有權通過行政訴訟要求撤銷行政協議或確認行政協議無效

行政相對人在簽訂行政協議后發現存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯示公平等情形,可以起訴請求法院撤銷該協議。

如認為行政協議存在前文所述的無效情形,也可以起訴請求法院確認該協議無效。

因行政主體原因導致行政協議被撤銷或被確認無效,行政主體應采取補救措施并對造成行政相對人損失給予賠償。

3、單方變更或解除幫扶協議的法律救濟

1)行政相對人變更或解除協議

行政協議在履行過程中可能因情勢變更等原因使協議難以繼續履行需要變更或解除,如行政相對人與行政主體無法協商一致,則可以通過提起行政訴訟要求變更或解除協議

2)協議的履行可能出現損害國家利益、社會利益的情形,行政主體有權變更或解除協議

協議的履行過程中如出現可能損害國家利益或社會利益的情形,行政主體有權行使行政優益權單方變更或解除協議。行政相對人對于行政主體變更或解除的行政行為有異議的,可以對該行為提起行政訴訟。

在行政訴訟中審查行政主體變更或解除協議的行為是否合法,可以根據《行政訴訟法》第70條的規定進行審查。即圍繞行政行為的主要證據是否充足、適用法律法規是否正確、行政程序是否合法、是否符合行政職權規定、行政行為是否有明顯不當等方面逐一審查,任何一個方面不合法即可能被認定變更或解除行政協議的行為違法、行為被撤銷或要求重做。

4、違反幫扶協議的法律救濟

1)行政相對人以行政主體違約起訴并要求承擔違約責任

協議履行過程中不排除行政主體存在違反協議約定的情形,包括不履行幫扶義務、不按時或不足額履行義務等,針對行政主體的違約行為,行政相對人可以向法院提出行政訴訟追究行政主體的違約責任。

這類訴訟的審查仍然應從協議是否合法有效開始,如果協議被認定為無效,則法院會向原告釋明并讓其確認是否變更訴訟請求,糾紛的解決按無效協議的損失賠償原則進行。只有行政主體確實違反了合法有效的協議中的義務約定的,才需要承擔違約責任。

2)因行政相對人違約,行政主體依法作出行政決定追究違約責任

公民、法人或組織未按協議的約定履行義務的,行政機關應催告其履行,在催告后仍不履行的,行政機關不是向法院起訴,而是依法作出處理決定。處理決定可能包括停止幫扶措施、追回已發放的幫扶款項、沒收違法所得等,具體行政決定的內容應以相關法律法規賦予行政機關的處分權或處罰權及行政相對人的違約事實確定。

行政相對人不服行政機關作出的行政決定的,有權復議或訴訟的。對于行政行為的合法性審查也是圍繞上述幾個方面進行。

在行政機關作出行政決定后,行政相對人既不執行、也不復議或訴訟的,行政機關有權在法定期限內申請法院強制執行。

五、結語

新冠肺炎疫情已經嚴重影響很多公民和企業的生產生活,幫扶政策是為了幫助因疫情受影響的公民、法人、組織順利渡過難關,是國家強大的重要體現。只有在落實政策過程中堅持依法行政、依法幫扶,才能使好的政策發揮應有的作用。

作者:王桂英 福建旭豐律師事務所主任、合伙人。

 


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