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疫情防控期間緊急措施及應對風險相關法律問題分析
發布日期:2020-03-03 信息來源:管理員 作者:柯晨

為抗擊新冠肺炎疫情,各地政府陸續采取了諸多緊急措施,例如封城、延長春節假期、延期復工、強制隔離等。在此期間,持續關注各地防控新舉措、在微信群里互相交流、遵守限行管控等疫情防控措施,已成為市民在家“自我隔離”期間的日常必修課。但隨著疫情戰役進入膠著狀態,越來越多企業希望恢復生產經營活動,部分市民急盼“離家出走”,也不乏出現以身試法之人,因提前復工、擅自營業、拒不配合隔離措施等行為被制裁的新聞屢見報端。

那么究竟各級政府以及防控工作應急指揮部等主體可以采取哪些緊急措施?拒不執行疫情防控措施要承擔什么樣的法律后果?因執行防控措施所產生的損失如何分擔?接下來逐一予以介紹。

一、疫情防控期間可采取的主要緊急措施


如上表所述,根據《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》的規定,在發生新冠肺炎疫情這類重大突發性公共衛生事件時,按照法定程序,縣級以上地方人民政府有權實施封閉場所、強制隔離等緊急措施,縣級以上地方人民政府報上一級人民政府有權決定實施停工、停業、停課等緊急措施。故非縣級以上地方人民政府例如鄉鎮人民政府、防控工作應急指揮部、社區防疫工作單位等以自己名義作出或予以公告的關于強制隔離、限制出入小區、村莊、堵截公共道路等決定,無法律依據。同時還要注意到緊急措施適用的區域范圍,如跨省、自治區、直轄市范圍內征用物資權在國務院,像大理市征用其他省市的物資,不僅不合情理,也于法無據。

在疫情防治工作尚在持續的當下,建議政府部門從作出緊急措施決定的行為主體、行為程序以及比例原則等方面對各地仍繼續采取的緊急措施的合法性、必要性進行審查,決定下一階段的防疫工作方向,以平衡疫情防控與恢復經濟生產之間的關系。

二、拒不執行疫情防控期間政府緊急措施決定的法律后果

() 民事責任

根據《中華人民共和國傳染病防治法》第七十七條、《中華人民共和國突發事件應對法》第六十七條的規定,違反規定導致傳染病傳播、突發公共衛生事件危害擴大,給他人人身、財產造成損害的,應當依法承擔民事責任。

以企業違反疫情防控緊急措施,提前復工或不滿足復工條件擅自復工可能產生的民事責任舉例。若企業提前復工或未按復工要求采取勞動保護措施而擅自復工的,該行為屬于可能對他人人身、財產造成損害的危害行為,若因為勞動者聚集、生產經營活動、上下班途中對外接觸不特定人員等原因導致勞動者感染新冠肺炎疫情肺炎或者導致傳染他人新冠肺炎疫情肺炎的,應當承擔人身損害賠償責任。若因為提前復工、擅自復工出現確診病例導致營業場所(例如寫字樓等)被封閉等,造成周邊經營者停產停業損失的,應當承擔財產損害賠償責任。

() 行政責任

根據《中華人民共和國突發事件應對法》第六十四條的規定,有關單位未按規定采取應急措施,造成嚴重后果的,面臨被責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證或者營業執照的行政處罰。

根據《中華人民共和國突發事件應對法》第六十六條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第一項的規定,拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的,面臨被警告或者處以二百元以下罰款的行政處罰,情節嚴重的,面臨被處以五日以上十日以下拘留,并處五百元以下罰款的行政處罰。

目前各地已經報道若干起因“拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的”而被處罰的案件。從報道的情況看,違法情形五花八門,包括提前復工、擅自營業、擅自出行、為他人的聚集活動提供聚集場所、拒不配合測量體溫等,應當引起重視。但在警示之余,建議行政機關在查處此類案件時,對行為人拒絕或不配合行為是否屬于違反政府依法發布的決定、命令應進行審慎審查,例如前述提及的限制出行、體溫測量等是屬于政府依法發布的決定、命令還是僅僅是政府倡議的措施應加以區分。

() 刑事責任

拒不執行疫情防控期間政府緊急措施決定,情節嚴重構成犯罪的,還將被依法追究刑事責任。例如拒不執行緊急措施決定,造成傳染病傳播,情節嚴重,危害公共安全的,可能構成以危險方法危害公共安全罪或過失以危險方法危害公共安全罪;拒絕執行衛生防疫機構依照傳染病防治法提出的防控措施,引起新冠肺炎疫情傳播或者有傳播嚴重危險的,可能構成妨害傳染病防治罪;以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員、紅十字會工作人員依法履行防疫、檢疫、強制隔離等預防、控制措施的,可能構成妨害公務罪。

實踐中也已陸續出現了拒不執行緊急措施決定被公安機關以危險方法危害公共安全罪立案偵查的案件,如近期網絡上口誅筆伐的“晉江毒王”案。

筆者認為武漢返鄉人員未自行隔離,參加聚集性活動固然令人深惡痛絕,但“以危險方法危害公共安全罪”是一重罪,實踐中對此類行為以“以危險方法危害公共安全罪”定罪應謹慎。

對此類妨害新冠肺炎疫情防控違法犯罪行為,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2020210日聯合發布《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》,明確規定僅確診病人拒不執行隔離措施,進入公共場所或者公共交通工具的;疑似病人拒不執行隔離措施,并進入公共場所或者公共交通工具,造成新冠肺炎疫情傳播的等兩種情節嚴重的行為,才以“以危險方法危害公共安全罪”定罪處罰,其他拒絕執行衛生防疫機構依照傳染病防治法提出的防控措施,引起新冠肺炎疫情傳播或者有傳播嚴重危險的,以妨害傳染病防治罪定罪處罰。

綜上所述,拒不執行疫情防控期間政府緊急措施決定將可能承擔民事責任、面臨行政處罰、被依法追究刑事責任,尤其在新冠肺炎疫情尚未控制、全國上下嚴防死守防止疫情擴大的當下,疫情防控期間的緊急措施切不可違反、疫情防范切不可掉以輕心。

三、因執行疫情防控期間政府緊急措施決定而產生的損失分擔問題

執行疫情防控期間政府緊急措施決定固然是行政相對人應當履行的義務,但這些緊急措施中無論是強制隔離,還是延期復工、暫停營業等,均不可避免地將對執行政府緊急措施決定的行政相對人造成損失,故對因執行疫情期間緊急措施而造成的損失進行合理的分擔,將成為疫情之后定紛止爭的主要工作之一。

其中,有些損失分擔已經明確,例如福州市人民政府印發的《關于幫助中小微企業應對疫情共渡難關若干措施的通知》,規定加大信貸支持、對承租國有資產類經營用房的中小微企業以及個體工商戶免收、減收房租、減免稅費等,明確了由政府以及國有企業主動承擔責任分擔部分損失;又如,在勞動關系中明確規定勞動者工作報酬由用人單位承擔損失,即企業停工停產在一個工資支付周期內的,企業應按勞動合同規定的標準支付職工工資,勞動者被采取隔離措施的,所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。

但除此之外,平等主體間的合同關系中僅將不可抗力作為免責事由,但對相關損失分擔尚不明確,本部分以延期復工、暫停營業緊急措施決定下的租賃合同關系舉例提供一個解決思路。

在政府發布決定要求延期復工、暫停營業的情況下,主要產生了兩部分損失,一部分是租賃場所空置的損失,另一部分是停業而導致的利潤損失、員工工資支出、貨物折舊等損失,其中因為該情形屬于不可抗力,承租人不得向出租人主張其未按約定保證租賃場所在租賃期限內均可正常經營使用的違約責任,但根據“雙務合同牽連性”以及“同時履行抗辯權”的原理,在執行緊急措施的“停業期間”出租人未按約定提供租賃服務,基于權利義務相統一的原則,承租人有權據此抗辯出租人提出的支付租金請求。這樣一來,執行緊急措施的“停業期間”的租賃場所空置損失實際上由出租人承擔,停業損失由承租人承擔,在一定程度上達到公平分擔損失的效果。

當然,執行疫情防控期間政府緊急措施決定而產生的損失,因法律關系的不同而存在顯著區別,不能一概而論,但均應當秉承公平原則,在法律關系主體之間進行合理分擔,并可考慮由相關部門出臺指導性意見。

疫情之下,政府應依法防控,遵守政府依法防控措施也是每個公民刻不容緩的義務。同時如何保障市場主體的合法權益,合理分擔因疫情所造成的損失,也是當下急需解決的問題。我們堅信,全國上下凝心聚力,共克時艱,終將戰勝疫情、迎來美好的新生活。

作者:柯 晨 國浩律師(福州)事務所律師。

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